(二)以行政事权划分为中心、各权限关联制度设计的可能性 作为对设问2的回应，明确的行政事权划分机制，有助于进一步确立行政事权与财权、立法权相配合关联的制度设计。

[34]我国《行政诉讼法》（1989）（以下简称旧法）对受案范围的规定便采形式混合式。马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第164页。

就国内研究情况来看，围绕行政纠纷可诉性的直接探讨并不多，且主要限于某种行为（如交通事故认定、火灾事故认定）的可诉性之上。[47] 参见[印]M·P·赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第60页。[45] （二）客观判定标准的扩大化趋势 纵观我国司法实践，主观判定标准对行政纠纷可诉性之判定更多仅具有宣示意义。对此，学界存在两种观点：限制说认为，第8项是对前7项内容的概括，即侵犯其他人身权、财产权是相对于前7类行政纠纷中的人身权、财产权而言，由此推知前7项内容仅当涉及人身权、财产权被侵犯时，才具有可诉性。[16] 参见余睿：《公共利益之立体化解析——从行政法公物制度之角度观察》，载《玄奘法律学报》第12期（2009年12月），第232页。

这种模式的优点在于直观明了、方便民众理解，故操作性较强。王周户、李大勇：《行政诉讼受案范围的重新解读》，载《法律科学》2006年第6期，第114页。[26] 何椿霖：《全国人民代表大会常务委员会委员长会议关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第6期，第700页。

[13] 《全国人民代表大会常务委员会公报》显示，从1983年到2018年，全国人大常委会共批准过五次国务院提出的预算调整方案，分别是1998年（为了应对亚洲金融危机和抗洪增发国债）、1999年（为了应对国内有效需求不足增发国债和增加扶贫资金）、2000年（为了配合西部大开发增发国债）、2008年（为震后重建调整预算安排）、2016年（为全面实行营改增调整预算安排）。[2] 参见蔡定剑：《政改至少走三步：党内民主、公共预算、公众参与》，载《南方周末》2009年12月31日，第29版。1994年制定的《预算法》第37条正式确认了全国人大财经委的初步审查职责，规定国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。[44]2011年，全国人大财经委也建议积极做好预算法修改工作。

[11] 参见赵英明：《成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会》，载《辽宁日报》2018年7月26日，第3版。因此，本部分重点对全国人大财经委在审查报告中的评价行为与提出完善措施建议的行为进行分析。

四、全国人大财经委预算审查报告的实证分析 从1985年开始，全国人大在开会时将上一年度预算执行情况的报告和本年度预算安排合并在一起审查批准。[30]在现有制度下，全国人大财经委、全国人大常委会预工委协助全国人大及其常委会进行预算监督工作的状况还会一直持续，[31]深入观察全国人大财经委预算审查工作的内容，客观评估其工作效果，是必须要重视的课题。单纯从全国人大及其常委会作出的相关决议出发，亦无法观察全国人大及其常委会行使预算监督权的过程。从预算监督的过程来看，《宪法》第62条第（十一）项的实施情况应当从多个视角予以评估：首先，全国人大能够从形式法治的层面，对国务院的预算编制和执行活动进行形式上的监督。

[24] 参见前引[17]，蔡定剑书，第317页。实践中，全国人大财经委在审查中并不会质疑国务院在预算执行情况报告中提供的具体预算收入和预算支出数据的真实性，但对于预算执行情况，则可以提出正面的肯定意见和反面的批评。[2]党的十九大提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，[3]为新时代我国的财政制度建设提出了更高的要求。从实践来看，相关改进的建议大体可以分为四类。

对于预算编制和执行过程中存在的合理性、合法性乃至合宪性问题，全国人大财经委在审查过程中有着较为清晰的认识。第二，对预算、税收相关立法进度提出建议。

[53]每年财政部在向全国人大报告上一年度预算执行情况时，都会提及落实全国人大相关预算决议和全国人大财经委审查意见的情况。[4] 参见王世涛：《财政宪法学的学科定位与体系建构》，载《财经法学》2018年第2期。

如表2所示，全国人大财经委在预算审查报告中，以建议的方式对国务院及其部门在预算编制、预算公开、预算审计等方面提出了具体的要求，并明确要求国务院就相关预算工作向全国人大报告。[10] 参见刘小楠主编：《追问政府的钱袋子：中国公共预算改革的理论与实践》，社会科学文献出版社2011年版，第129—243页。（三）对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议。[46]2017年，全国人大财经委建议进一步加强税收立法工作，落实税收法定原则，要求有关方面要高度重视税收立法工作，按照确定的时间表，进一步加大工作力度，确保如期实现税收立法目标。[45] 全国人大财经委：《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2011年第3期，第327页。三、全国人大财经委在预算监督过程中的地位变迁 我国1954年《宪法》第27条第（十）项规定，全国人大审查和批准国家的预算和决算。

[50] 前引[32]，全国人大财经委文，第246页。[3] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。

[22] 参见前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第420页。如1994年实行分税制后，全国人大财经委提出：要抓紧中央和地方的事权划分，明确中央和地方各级的收支范围，并逐步建立、完善转移支付制度。

[11]这是贯彻落实《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《预算法》、凸显人大监督职权的大胆探索，也为全国人大及其常委会加强预算监督提供了一个新思路。[41] 参见朱大旗主编：《中华人民共和国预算法释义》，中国法制出版社2015年版，第185页。

第二，强化全国人大财经委预算审查报告的拘束力，确保预算监督活动的严肃性。[60] 姚来燕：《我国人大财政权研究》，中国检察出版社2010年版，序二（陈斯喜撰写）。综上所述，要准确评估《宪法》第62条第（十一）项的实施状况，需要特别注重全国人大财经委在预算监督过程中的功能。第二，从注重监督结果转变为注重监督过程。

[40] 全国人大常委会法制工作委员会、全国人大常委会预算工作委员会、中华人民共和国财政部编：《中华人民共和国预算法释义》，中国财政经济出版社2015年版，第104页。在充分发挥全国人大财经委职能的基础上，应当探索更加有力的监督途径，加强《预算法》等财政立法的完善和实施，通过完备的法律法规巩固财政民主原则的落实，提高预算监督和预算执行的规范化水平。

但在相当长的时间内，全国人大财经委协助全国人大及其常委会履行预算监督职能的效果不尽人意。[38] 参见前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第644—645页。

[42]这一表述暗示着政府可能存在未经人大常委会批准而擅自调整预算这种不符合宪法规定的行为，也表达了全国人大财经委试图对此类现象进行预防的态度。如针对地方违法违规举债的问题，全国人大财经委提出：不允许以任何形式或者变通办法突破人大批准的债务限额。

如针对预算执行中存在的赤字扩张、浪费严重、税收执法不严等顽疾，多年来全国人大财经委在改进建议部分都会建议预算执行部门严格控制财政支出、加强税收征管、严肃财政纪律，各级人大应加强预算监督等。[12] 1982年《宪法》实施以来，全国人大常委会历任委员长都发表过人大在监督工作中不唱对台戏的观点。在预算监督的过程中，全国人大及其常委会与国务院的关系是动态的过程，而非静态的结果。李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第531、538页。

全国人大财经委的审查结果报告是初步审查的延伸，但不是初步审查的结果。2014年修订后的《预算法》第14条则规定的是预算批准后20日内公开。

但如何安排预算，国务院在编制预算时有非常大的裁量空间。参见彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第472页。

[23] 根据1994年通过的《预算法》第12条第2款的规定，全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算。如在执行中需要作部分调整时，必须按照《宪法》规定，报经全国人大常委会审查和批准。